Radar da Economia: A discussão sobre o Renda Brasil e suas consequências

A semana terminada em 28 de agosto foi dominada pelas especulações em relação à permanência ou não de Paulo Guedes no comando do Ministério da Economia. O pano de fundo foi o programa Renda Brasil.

No entanto, o verdadeiro problema é o que chamamos de “depende” interno no Radar da Economia anterior, ou seja, a questão está centrada no teto dos gastos. Assim, sem entrar na discussão sobre se Guedes vai ficar ou não, vamos usar esta análise para entender o conflito por trás do Renda Brasil e as possíveis soluções para o problema.

O que ignorar nessa discussão?

Antes de abordarmos diretamente a questão do conflito entre o programa Renda Brasil e o teto de gastos, vamos explicar o que não é um problema nessa discussão. Ao contrário do que foi lido e ouvido, o foco de tensão do programa social desenvolvido para substituir o Bolsa Família é a restrição orçamentária, em vez do financiamento.

Ou seja, dizer que a solução do problema passa por uma nova CPMF, pela redução das deduções do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF), pela taxação de grandes fortunas ou de lucros e dividendos é uma falácia. Se a questão fosse essa, seria simples encontrar uma saída: escolheríamos quem deve pagar e “segue o jogo”.

No entanto, o aspecto do financiamento é mais amplo e tem relação com o resultado fiscal (receitas – despesas) que devemos ter para tornar a relação da dívida pública sustentável. Nesse caso, como podemos ajustar em qualquer das duas variáveis, a discussão é sobre o aumento ou não da carga tributária.

Ainda assim, como no teto dos gastos, só estamos nos referindo às despesas. Com isso, não faz sentido misturar “alhos com bugalhos”.

Como dimensionar esse problema?

A melhor forma de fazer isso é por meio de uma análise aritmética simples. Em 2019, o teto para os gastos do governo foi de R$ 1,41 trilhão e, para 2020, seria de R$ 1,45 trilhão. No entanto, com o orçamento de guerra, o Congresso autorizou seu não cumprimento.

Considerando a inflação esperada para 2020 de aproximadamente 2%, o teto dos gastos para 2021 deverá ser de R$ 1,48 trilhão. Aqui, vai um parêntese importante. O teto para o ano não tem relação com os gastos do ano anterior. O que interessa é o teto, ao qual deve ser acrescida a inflação do período.

Sendo mais específico, a base sobre a qual a inflação vem sendo acumulada remonta ao ano de 2016. Ou seja, para sabermos o teto para 2021, basta pegar o valor desse ano — R$ 1,22 trilhão — e corrigir pela inflação acumulada até 2020, que é de 20,8%.

Portanto, não importa se as despesas de 2020 explodirão. Nada disso interfere no valor do teto. Apenas torna mais difícil colocar “o gênio de volta na lâmpada”. Voltando à aritmética, segundo o Instituto Fiscal Independente (IFI), as despesas obrigatórias para 2021 devem chegar a R$ 1,41 trilhão.

Isso traria uma “sobra” de R$ 72,3 bilhões em relação ao teto. Entretanto, a entidade também estima que, para manter o funcionamento da máquina governamental, o governo precisaria gastar R$ 90 bilhões. Em outras palavras, mesmo não fazendo considerações sobre novos programas sociais, o teto já seria difícil de manter. Com eles, totalmente impossível.

Problema entre Paulo Guedes e Jair Bolsonaro

A situação apresentada permite entender melhor de onde veio a rusga entre o presidente e o ministro da Economia. Como é impossível acomodar o Renda Brasil dentro das despesas discricionárias, a primeira ideia foi utilizar os recursos de outros programas sociais considerados ineficientes para abrir espaço no orçamento. Entre eles, o abono salarial.

Essa seria a solução mais racional economicamente falando. Até porque, ao contrário do que Bolsonaro falou em relação ao abono salarial, uma parte considerável dos beneficiários não pode ser classificada propriamente “pobre”.

Segundo um estudo de 2020 do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea), 39% dos beneficiários estão entre os 30% mais ricos da população. Desse total, apenas 16% fazem parte do terço mais pobre. Pode parecer estranho, mas faz sentido pensar que é necessário trabalhar 30 dias com carteira assinada por empresa no ano-base para o trabalhador ter direito ao benefício.

Além disso, é preciso ter recebido do empregador uma remuneração média de até 2 salários mínimos no período e estar cadastrado há 5 anos ou mais no PIS/Pasep. A primeira coisa que salta aos olhos é a necessidade de um emprego formal. Isso já elimina em torno de metade dos trabalhadores brasileiros que se encontram no mercado informal e que, reconhecidamente, tem uma renda menor do que aqueles com carteira assinada.

Outra questão, um pouco mais intuitiva, é que muitos dos beneficiários podem ganhar até 2 salários mínimos, mas ter uma renda familiar muito acima disso. Esse é o caso dos filhos em início de carreira, quando ainda moram com os pais, ou dos trabalhadores cujos cônjuges recebem mais do que essa quantia.

Entretanto, nem sempre a racionalidade econômica anda de mãos dadas com a viabilidade política. Apesar de provas cabais de que o abono salarial não cumpre seu objetivo de direcionar os recursos para a parcela mais pobre da população, cristalizou-se a ideia de que acabar com ele seria “tirar dinheiro dos pobres”.

Isso inviabilizou a discussão no passado e parece inviabilizá-la agora também. Como “manda quem pode, obedece quem tem juízo” e quem tem a caneta é Bolsonaro, a equipe de Paulo Guedes terá que arrumar outra forma de encaixar o Renda Brasil dentro do teto de gastos.

Possibilidades para o programa social

A impossibilidade de transferência de dinheiro de outros programas sociais para o Renda Brasil gera a necessidade de “quebrar o piso”, nas palavras de Paulo Guedes. Ou seja, é tornar mais maleável o orçamento, que hoje tem 95% de suas despesas “carimbadas”. Essa ideia não é nova e fazia parte da agenda pós-Reforma da Previdência do Ministério da Economia.

Lembra-se da PEC DDD? Essa era a PEC do Pacto Federativo, enviada pelo governo no final de 2019. Ela prometia “quebrar o piso” dos gastos por meio da Desobrigação, da Desindexação e da Desvinculação. Ela foi vinculada à outra, a PEC Emergencial, que tornava efetivos os gatilhos do teto dos gastos.

Aqui, é importante citar outro parêntese. A EC 95 — que define o teto dos gastos — trazia, originalmente, a ideia de que medidas de controle de gastos seriam acionadas de forma sequencial quando o teto fosse rompido. Isso seria feito até que as despesas voltem ao limite pré-estabelecido.

No entanto, por um erro do texto, a própria lei impede que esses gatilhos sejam acionados. O artigo 107 da EC 95 diz que:

As despesas primárias autorizadas na lei orçamentária anual sujeitas aos limites de que trata este artigo não poderão exceder os valores máximos demonstrados nos termos do parágrafo 3º deste artigo.

Por sua vez, o artigo 109 da mesma lei define que:

No caso de descumprimento de limite individualizado, aplicam-se, até o final do exercício de retorno das despesas aos respectivos limites, ao Poder Executivo ou a órgão elencado nos incisos II a V do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que o descumpriu, sem prejuízo de outras medidas, as seguintes vedações (…).

Assim, o artigo 109 permite o acionamento dos gatilhos em caso de descumprimento do teto dos gastos. No entanto, o artigo 107 impede que o governo preveja que esse teto possa ser rompido. Desse modo, estamos em uma situação kafkiana. Portanto, o que a PEC Emergencial fazia era resolver esse impasse circular contido na EC 95, que instituiu o teto dos gastos.

Gatilhos a serem acionados para o Renda Brasil

Os principais gatilhos para resolver a situação seriam:

  • proibição de aumento aos servidores públicos;
  • proibição de reajuste real para o salário mínimo;
  • redução de até 25% do funcionalismo público, com a diminuição proporcional da jornada de trabalho.

Com eles, seria possível economizar em torno de R$ 37 bilhões. A questão é: isso seria suficiente? Considerando as métricas utilizadas até agora para o Renda Brasil de atingir 20 milhões de famílias com um valor médio de R$ 300 — contra 14 milhões do Bolsa Família com R$ 200 —, seu custo anual seria de R$ 64 bilhões.

Assim, cerca de 60% do custo do programa poderia ser coberto pelo simples acionamento dos gatilhos do teto dos gastos que já estão previstos em lei e não podem ser aplicados. Fazendo a conta reversa e mantendo as 20 milhões de famílias como alvo, o acionamento dos gatilhos seria suficiente para elevar o Bolsa Família para R$ 233.

Ainda seria impossível resolver totalmente o problema, mas já seria uma boa base de partida e talvez até melhor politicamente do que mexer no abono salarial, por exemplo. O fato de ser uma PEC não muda o status quo da situação. Afinal, para acabar com o 14º salário, como Bolsonaro o apelidou, teríamos que encarar o mesmo instrumento legislativo.

Dentro de todo esse cenário, as projeções dos indicadores para 2020 e os próximos anos ficam:

  • IPCA: 4,31% em 2019, 1,5% em 2020, 3% em 2021 e 3,5% em 2022;
  • câmbio: R$ 4,02 em 2019, R$ 5 em 2020, R$ 5,20 em 2021 e R$ 5,30 em 2022;
  • Selic: 4,5% em 2019, 2% em 2020, 3% em 2021 e 4% em 2022;
  • PIB: 1,1% em 2019, –5,3% em 2020, 3% em 2021 e 3% em 2022.

A conclusão a que chegamos é que não há como acomodar o Renda Brasil dentro do teto dos gastos sem algum custo político. No entanto, a dificuldade da situação pode ser o caminho para uma discussão mais séria sobre o engessamento do orçamento brasileiro.

Apesar de não parecer claro, será mais custoso “furar o teto” do que “quebrar o piso” e a classe política parece convencida disso. Como diria Ulysses Guimarães, “há ocasiões em que não basta fazer o que se pode, tem-se que fazer o que é preciso”. Essa é uma das situações.

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