Radar da Economia: Como deve ficar o imbróglio do Renda Cidadã?

O “xadrez orçamentário” indispensável para embutir o (aguardado) programa de renda mínima do governo federal dentro do teto de gastos ilustra o clássico dilema econômico entre necessidades ilimitadas e recursos escassos. Essa discussão tem focado alternativas para o financiamento do novo plano, sendo que a preferência é pela redução de despesas “rivais” no orçamento.

Contudo, medidas para ampliação de receitas tributárias também já foram cogitadas — todas sem muita aplicabilidade até agora. Pensando nessa questão, este Radar da Economia busca as alternativas de funding aventadas com mais frequência, considerando o lado dos gastos e da sustentabilidade fiscal.

Além disso, são abrangidos os respectivos efeitos fiscais aproximados. A partir disso, os confrontamos com as escolhas que o governo pode tomar quanto à abrangência e ao benefício (médio) do novo programa social. Nesse contexto, a manutenção do status quo — sem a adoção do novo programa — mostra-se um cenário razoável à luz das simulações apresentadas. Saiba mais.

O cenário de implementação de um novo programa social

Desde julho de 2020, o Ministério da Economia tem planejado implementar um novo programa de transferência de renda no Brasil. A iniciativa está alinhada à observada em outros países, o que é uma decorrência da pandemia.

Nesse momento, o novo plano — então batizado de Renda Brasil — incluiria mais beneficiários, ou seja, aproximadamente 15 milhões de famílias. Ainda pagaria um valor superior ao que é oferecido atualmente no Bolsa Família. Assim, seriam ofertados mais do que R$ 190.

O programa também mostraria alguma convergência em relação ao auxílio emergencial pago em caráter extraordinário. Hoje, ele é de R$ 300 e terá sua última parcela paga em dezembro.

Devido ao limite imposto pela regra do teto de gastos, o novo desembolso precisaria ser compensado com cortes em outras despesas. Dessa forma, era necessário extinguir outros programas sociais, como o abono salarial e o seguro defeso, ou ainda, suspender reajustes em aposentadorias e direcionar os recursos para a nova iniciativa.

Em agosto, devido a divergências em torno de seu financiamento e formato, o lançamento do Renda Brasil foi adiado. No mês seguinte, foi publicamente vetado pelo Executivo. No entanto, ainda ao final de setembro, o plano voltou à tona, agora chamado de Renda Cidadã. O problema foi a falta de fontes viáveis de financiamento.

As possibilidades do Renda Cidadã em 2021

A partir do debate ocorrido nesse período e com mais informações trazidas pela mídia, diferentes cenários para a implementação do Renda Cidadã em 2021 podem ser traçados. Veja as possibilidades na tabela abaixo.

O orçamento já previsto para o Bolsa Família em 2021 é de aproximadamente R$ 34,9 bilhões. Esse valor seria incorporado ao Renda Cidadã. Ainda tem o remanejamento do seguro defeso, que acrescentaria em torno de R$ 3,1 bilhões ao novo programa. Esse valor é pago a pescadores artesanais no período em que a pesca é proibida.

Outra possibilidade seria o fim do abono salarial, uma espécie de 14º salário pago a quem ganha até dois salários mínimos, com o repasse da quantia para o Renda Cidadã. Isso daria uma folga orçamentária entre R$ 8 bilhões e R$ 17 bilhões. No entanto, aconteceria apenas em 2022 por conta de limitações legais.

Uma proposta alternativa e mais branda limita o pagamento do abono a quem recebe até 1,4 salários mínimos. Essa iniciativa resultaria em até R$ 88 bilhões nas contas no mesmo intervalo.

Cortes nas emendas parlamentares em 2021 também têm sido defendidos para financiar o Renda Cidadã. Eles envolvem montantes orçados entre R$ 5 bilhões e R$ 18 bilhões, a depender do uso pleno ou não das reservas para emendas individuais (R$ 9,7 bilhões) ou de bancada (R$ 8,6 bilhões).

Uma medida mais amarga seria o congelamento temporário por dois anos das aposentadorias e das pensões superiores a três salários mínimos. Nesse caso, haveria um rendimento de até R$ 7 bilhões no segundo ano de vigência.

Ainda na lista de medidas pouco populares, temos a redução temporária de jornada e salários de todo o funcionalismo. Isso renderia R$ 10 bilhões. Seria possível também fazer a limitação parcial de auxílios e de benefícios pagos a essa categoria, no total de R$ 2,6 bilhões.

Na tabela acima, as últimas linhas trazem o gasto anual de R$ 34,9 bilhões para o Bolsa Família, em 2021. Esse valor já foi orçado e alcança 15 milhões de famílias pagando benefício médio de R$ 190.

Em paralelo, há o custo simulado de R$ 72 bilhões por ano, supondo que a transferência aumente para R$ 300, e o total de famílias atendidas seja ampliado para 20 milhões. Essa é a meta almejada pelos membros do Executivo.

As conclusões da tabela

A leitura da tabela mostra que a implantação mais abrangente do Renda Cidadã já em 2021 e dentro do teto de gastos é viável. No entanto, é preciso que todos os cortes temporários e impopulares de gastos sejam implementados pelo governo. Entre eles estão o congelamento de aposentadorias e a diminuição em jornadas, salários e gratificações do funcionalismo.

Em conjunto com medidas de contenção mais discricionárias, como os cortes parciais nas emendas parlamentares, isso gera um efeito fiscal final um tanto duvidoso — ainda que resultem em menos ruídos políticos.

Esse rearranjo de despesas, em um cenário ideal de neutralidade fiscal, poderia viabilizar o encaixe do novo programa de renda mínima no orçamento. Porém, envolveria temas bastante polêmicos e delicados sob o ponto de vista político.

Em adição, a sustentabilidade desse arranjo nos anos seguintes ainda é frágil. O motivo é que os congelamentos são previstos por apenas dois anos. Assim, haveria dependência excessiva de ajuste nas emendas — o que nem sempre é factível dentro do ciclo eleitoral.

Nesse contexto, supondo que o Renda Cidadã seja implementado em sua forma mais ampla, o balanço de riscos em torno das simulações apresentadas sugere a necessidade de readequar novamente as despesas em 2023 em respeito ao teto de gastos.

Os debates em torno do Renda Cidadã

Dadas as incertezas em relação ao ajuste nas despesas, além do seu caráter impopular, o debate sobre o Renda Cidadã também tem sido permeado por sugestões no lado das receitas tributárias. Isso aconteceu recentemente.

Nas últimas semanas, a reversão parcial de renúncias fiscais para bancar a nova transferência de renda também voltou a ser cogitada por parlamentares e membros do Judiciário. Contudo, sensibiliza apenas a receita tributária e deixa de englobar cortes necessários de despesas de forma a enquadrar o novo gasto na regra do teto.

Sua implementação isolada, a nosso ver, não seria tão market friendly. Isso porque supõe algum rompimento do regime fiscal vigente. Além disso, o efeito positivo na arrecadação é mais vagaroso.

Por outro lado, seu impacto é favorável à redução tanto na dívida pública quanto no resultado fiscal de médio prazo. No orçamento de 2021, são projetados aproximadamente R$ 308 bilhões em gastos tributários (incentivos ou subsídios já em vigor), o que equivale a 4% do Produto Interno Bruto (PIB).

De acordo com membros do governo, seria possível cortar de 12% a 15% dessas renúncias criando uma “folga” aproximada de R$ 42 bilhões no orçamento. Segundo nossas simulações, esse montante também é compatível com a incorporação de até 5 milhões de novas famílias ao programa de renda, sendo o benefício médio de R$ 300.

Por outro lado, no âmbito político, trata-se de renúncias fiscais bastante delicadas. Entre elas, a desoneração de itens da cesta básica e os incentivos para os optantes do Simples Nacional, que envolvem os segmentos de comércio, saúde, serviços, agricultura e indústria.

Em resumo, seja do lado das despesas, seja das receitas, as medidas de ajuste requeridas para adequação do novo programa de renda mínima ao orçamento federal — e ao teto de gastos — são difíceis e impopulares no âmbito político. As medidas mais heterodoxas já foram sugeridas, sem sucesso.

Na mesma semana, finalizada em 20 de novembro de 2020, membros do governo e líderes do Congresso participaram de uma nova rodada de discussões para tentar avançar com a proposta do Renda Cidadã. Mais uma vez, porém, não houve consenso sobre sua fonte de financiamento.

Isso confirma as dificuldades embutidas nos cenários aqui simulados. Com isso, há a possibilidade de “engavetar” o projeto e apenas manter o Bolsa Família atual, com a ampliação marginal do seu alcance. Segundo fontes da mídia, isso deve ser decidido somente após o segundo turno das eleições municipais, marcado para o dia 29 de novembro.

A verba do Bolsa Família prevista para 2021 — que é de R$ 34,9 bilhões, segundo o Ministério da Cidadania, conforme já comentado — é suficiente para atender mais 1 milhão de famílias no programa, em comparação com a abrangência de 2020.

Em todo esse contexto, a previsão para os indicadores econômicos é a seguinte:

  • IPCA: 4,31% em 2019, 3,3% em 2020, 3,35% em 2021 e 3,5% em 2022;
  • câmbio: R$ 4,02 em 2019, R$ 5,40 em 2020, R$ 5,30 em 2021 e R$ 5,20 em 2022;
  • Selic: 4,5% em 2019, 2% em 2020, 3% em 2021 e 4% em 2022;
  • PIB: 1,1% em 2019, – 5% em 2020, 3,5% em 2021 e 3% em 2022.

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