Radar da Economia: Como fica o impasse na aprovação do Orçamento da União?

O impasse no orçamento de 2021 foi destaque do campo econômico na semana finalizada em 1.º de abril. Isso porque há implicações relevantes aos riscos fiscais e políticos. Termos como “pedalada fiscal” e “crime de responsabilidade” ganharam espaço no noticiário e geram mais apreensão em um cenário bastante incerto devido ao agravamento da pandemia.

Nesse contexto, usaremos este Radar da Economia para discorrer sobre o imbróglio orçamentário e nossa expectativa para o cenário fiscal, com a trajetória esperada para a dívida bruta nesta década.

Orçamento da União 2021

O artigo 35, parágrafo 2.º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, indica que o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) deve ser encaminhado ao Congresso até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro. Ou seja, a data limite é 31 de agosto do ano anterior ao de referência.

O PLOA é elaborado pelo poder Executivo e deve ser devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, em 22 de dezembro. No entanto, é relativamente comum ocorrer atraso na apreciação e na votação do orçamento.

Quando um ano inicia sem esse instrumento aprovado, a lei permite que seja executada mensalmente uma parcela de 1/12 das despesas previstas. Em função da pandemia, a aprovação da peça orçamentária atrasou três meses e ocorreu apenas no último dia 25.

Outros fatores que interferiram nesse cenário foram as articulações políticas pelas presidências da Câmara e do Senado — que tomaram grande parte das atenções dos congressistas em janeiro — e as disputas pelo comando da Comissão Mista do Orçamento.

Vencido esse entrave, outro foi iniciado na sequência. Como o orçamento foi elaborado com base em premissas da conjuntura econômica de agosto de 2020, as projeções para itens de despesa indexadas por algum indicador de inflação estão desatualizadas.

O Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) era estimado em 2,09%. Esse indicador é utilizado para reajustar itens como os benefícios previdenciários e o salário mínimo. Com isso, o valor mínimo a ser pago por trabalhador passaria de R$ 1.045 para R$ 1.067.

Contudo, a inflação acelerou ao longo do segundo semestre de 2020 devido aos alimentos. Com isso, o governo publicou em 31 de dezembro uma Medida Provisória (MP) estabelecendo o salário mínimo em R$ 1.100 para 2021. Nesse cálculo, o INPC foi estimado em 5,26%.

O resultado efetivo foi divulgado no dia 9 de janeiro e ficou em 5,45%. Isso levaria a um novo acréscimo de R$ 2 no salário mínimo. Assim, fecharia em R$ 1.102. Porém, não houve esse reajuste, e esse resíduo deve ser adicionado em 2022.

Segundo cálculos do Ministério da Economia, cada R$ 1 a mais no salário mínimo gera uma elevação das despesas da ordem de R$ 351,1 milhões. Portanto, a diferença entre o valor efetivo e o estimado no orçamento é de R$ 33 (R$ 1.100 – R$ 1.067), o que leva a um gasto extra de aproximadamente R$ 11,6 bilhões.

Como outras despesas também deveriam ter sido atualizadas, as despesas obrigatórias do orçamento estavam subestimadas em R$ 17,6 bilhões. O dado é do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 1.º bimestre, divulgado no dia 22 de março.

Cortes de gastos

As negociações paralelas do relator do Orçamento, Marcio Bittar (MDB-AC), expandiram as emendas de relator para além dos R$ 16 bilhões acordados com o governo durante as tratativas da PEC Emergencial. Assim, os recursos do Bolsa Família não ficariam fora do teto de gastos.

Desse modo, Bittar apresentou um novo parecer para votação na Comissão Mista de Orçamento. Os cortes totalizam R$ 26,5 bilhões e estão divididos da seguinte forma:

  • benefícios previdenciários: redução de R$ 13,5 bilhões;
  • abono salarial: redução de R$ 7,4 bilhões;
  • seguro-desemprego: redução de R$ 2,6 bilhões;
  • subsídios ao agronegócio e à agricultura familiar: redução de R$ 2,5 bilhões;
  • outros: redução de R$ 0,5 bilhão.

Em relação aos R$ 7,4 bilhões do abono salarial, vale destacar que essa despesa foi apenas adiada para 2022. O motivo foi a mudança no calendário de pagamento. Esse benefício começava a ser pago a partir de julho de um ano e terminava em junho do ano seguinte. Assim, havia a necessidade de empenho dos recursos em dois exercícios diferentes.

A mudança no pagamento atende a uma recomendação da Controladoria Geral da União (CGU), segundo o secretário do Tesouro Nacional, Bruno Funchal. Aqui, é preciso considerar:

  • R$ 17,6 bilhões de despesas subestimadas devido à falta de atualização das premissas de projeções;
  • R$ 26,5 bilhões de cortes para aumentar emendas parlamentares;
  • R$ 7,4 bilhões do abono salarial, que apenas foram deslocados para o ano seguinte.

Somando os dois primeiros valores e subtraindo o último, chegamos ao total de R$ 36,7 bilhões de despesas subestimadas. Para resolver esse empecilho, seria necessário reduzir as despesas discricionárias. Elas estão fixadas em R$ 92 bilhões para 2021, o que resultaria em R$ 55,3 bilhões para o funcionamento da máquina pública. Esse nível é insuficiente e levaria a uma paralisação das atividades.

Funchal afirmou ainda que o custo mínimo para execução das atividades do setor público é de aproximadamente R$ 70 bilhões. Enquanto isso, analistas e agentes de mercado consideram um número maior, entre R$ 80 bilhões e R$ 90 bilhões.

Alternativas

O dilema desse cenário é: contingenciar um volume expressivo de despesas discricionárias e incorrer em paralisação das atividades ou não fazer esse controle e furar o teto de gastos, o que implica crime de responsabilidade. O relator Marcio Bittar se mostrou disposto a cancelar R$ 10 bilhões em emendas do relator.

Apesar disso, ainda não é suficiente para endereçar o total de despesas subestimadas. Uma saída considerada positiva é o veto do presidente Jair Bolsonaro a alguns trechos do orçamento, conforme acordado previamente com o poder Legislativo. Uma alternativa é o envio de um novo projeto de lei para o Congresso, a fim de recompor o valor das despesas obrigatórias.

De toda forma, o desafio para conter o crescimento dos gastos em 2021 é grande. Considerando o pagamento da nova rodada do auxílio emergencial — equivalente a R$ 44 bilhões — e outras despesas — como restos a pagar de créditos extraordinários abertos em 2020 —, estima-se que exista aproximadamente R$ 83 bilhões de despesas fora do teto de gastos. Esse número ainda deve aumentar.

Sinalizações recentes da equipe econômica sugerem que as despesas com a reedição do Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda (BEM) e a nova fase do Pronampe (Programa Nacional de Apoio às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte) ficarão fora do teto de gastos. O primeiro programa deve somar R$ 10 bilhões, e o segundo, R$ 16 bilhões.

Dívida bruta da União

Além dos dados anteriores, é preciso considerar a evolução da dívida bruta em relação ao Produto Interno Bruto (PIB). Na nossa perspectiva, esperamos recuo de 88,8% em 2020 para 87% em 2021. Esse movimento recebe contribuição das devoluções antecipadas do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) ao Tesouro.

Em 2021, o montante a retornar chega a R$ 100 bilhões e deve atingir R$ 54,2 bilhões em 2022. Além disso, em 2021, devemos ter um crescimento acima do potencial e seguir com a taxa real de juros abaixo do nível neutro.

A inflação mais alta em 2021 também atua como um vetor de baixa na relação entre dívida bruta e PIB. Após esse período favorável, esperamos alta nesse indicador até 2025. A partir disso, voltaremos a registrar superavit primário e inverteremos a tendência da trajetória da dívida. Com isso, chegaremos em 2030 com um percentual de 86,1%. Confira os dados no gráfico.

A partir desse cenário, podemos traçar as previsões para outros indicadores. Veja as perspectivas.

  • IPCA: 4,31% em 2019, 4,52% em 2020, 4,9% em 2021, 3,7% em 2022 e 3,25% em 2023;
  • câmbio: R$ 4,03 e 2019, R$ 5,20 em 2020, R$ 5,30 em 2021, R$ 5,25 em 2022 e R$ 5,10 em 2023;
  • Selic: 4,5% em 2019, 2% em 2020, 5% em 2021, 5,75% em 2022 e 5,75% em 2023;
  • PIB: 1,4% em 2019, – 4,1% em 2020, 3,5% em 2021, 3% em 2022 e 3% em 2023.

Você concorda com essas projeções do Radar da Economia? Deixe seu comentário e explique se acredita que esses dados devem se confirmar nos próximos meses.

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