Radar da Economia: Análise da aprovação do orçamento 2021

Após quase um mês de intensa negociação, o Executivo e o Congresso Nacional chegaram a uma solução para o impasse em torno do Orçamento de 2021. A peça foi aprovada pelos parlamentares em 25 de março, mas tinha problemas que exigiam correções. Não poderia ser sancionada sem vetos, pois romperia o teto de gastos.

Além disso, o cancelamento de despesas obrigatórias — como benefícios previdenciários, seguro-desemprego e subsídios — era outro ponto a ser modificado. Isso porque a interrupção é uma forma de viabilizar o salto abrupto das emendas parlamentares, que foi de R$ 16,5 bilhões para R$ 49 bilhões.

Em relação à negociação política, ela foi marcada por muitos ruídos. Isso aconteceu tanto em torno da responsabilização legal do presidente da República quanto de novas baixas no Ministério da Economia e comparações com a contabilidade criativa de governos anteriores.

Esse ambiente foi um prato cheio para a volatilidade dos preços de ativos. Não à toa, os prêmios dos juros longos oscilaram bastante ao sabor do noticiário. Refluíram na margem, conforme a sanção presidencial ficou mais evidente. O gráfico adiante mostrará.

Devido a todo esse cenário, este Radar da Economia busca separar os ruídos dos sinais e traçamos a nossa avaliação sobre a peça orçamentária, tal como sancionada no dia 23 de março.

O imbróglio do orçamento de 2021

O orçamento de 2021 tornou-se aplicável para a equipe econômica e politicamente viável para os parlamentares e o chefe do Executivo — mesmo que não tenha alcançado a perfeição. Além do mais, conta com instrumentos inovadores de gestão, que possibilitam o bloqueio de despesas discricionárias — que incluem custeio e investimentos — quando o limite do teto de gastos for ultrapassado.

Agora, nos resta acompanhar o manejo de recursos na “boca do caixa”, conforme o governo apresentar bimestralmente a sua avaliação de receitas e despesas. Para entender melhor o teor do texto orçamentário aprovado, vale a referência ao Projeto de Lei do Congresso Nacional n.º 2 de 2021 (PLN 2/2021).

Ele foi aprovado pelo Congresso no dia 19 de abril e sancionado pelo presidente da República no dia 21 do mesmo mês. Sua validação envolveu acordo entre governo e Congresso com o propósito de viabilizar politicamente a sanção presidencial da Lei Orçamentária. Ela foi formalizada no Diário Oficial da União (DOU) do dia 23 de abril.

Os detalhes do projeto aprovado

O PLN 2/2021 retirou os gastos com saúde da meta para o resultado primário de 2021. Eles abrangem as correntes e os remanescentes de 2020, sendo todos dedicados ao combate à COVID-19. Não foram explicitados os montantes.

Além disso, também foram removidos os gastos com o Benefício Emergencial de Preservação do Emprego e da Renda (Bem) e com o Programa Nacional de Apoio às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Pronampe). Esse foi o primeiro ponto a considerar.

Em segundo lugar, o PLN alterou dois parágrafos do artigo 62 da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O parágrafo 3.º diz agora que o Executivo fica autorizado a cortar suas despesas discricionárias para cumprir o teto de gastos. Por sua vez, o parágrafo 2.º afirma que as alterações orçamentárias estão sujeitas ao teto.

A respeito dos gastos além do teto em 2021 ligados à pandemia, o Ministério da Economia pretende destinar cerca de R$ 10 bilhões (0,12% do Produto Interno Bruto – PIB) para o Bem e R$ 5 bilhões (0,06%) ao Pronampe. Vale lembrar de que, com a aprovação da PEC Emergencial no início de 2021, o Congresso já destinou R$ 44 bilhões (0,53%) ao pagamento do auxílio emergencial também de forma extra ao teto de gastos/primário.

Ainda há aproximadamente R$ 40 bilhões (0,5%) em créditos extraordinários já aprovados para o combate à COVID-19, do qual R$ 20 bilhões são para a compra de vacinas. Eles são restos a pagar de 2020. Portanto, não são mais embutidos no teto de gastos.

Em resumo, ainda que o montante a ser despendido em 2021 fora das regras fiscais possa alcançar mais de R$ 100 bilhões, ressaltamos que boa parte dessas rubricas são rescaldos de 2020, ou entraram em vigor após a aprovação da PEC Emergencial. Dessa maneira, o impacto líquido na margem dos gastos extras trazidos durante a discussão do orçamento ainda parece pouco expressivo.

Esses valores representam 0,2% do PIB, e seu efeito é justificável frente ao movimento da pandemia neste início de 2021. A seguir, a tabela apresenta os gastos extraordinários com a COVID-19.

Inclusão de emendas

Os dispositivos incluídos no PLN2 que alteram a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de modo a permitir o bloqueio por decreto de despesas discricionárias para recompor as obrigatórias, parecem auspiciosos. Isso porque o objetivo será o de cumprir, na “boca do caixa”, a regra do teto de gastos ao longo de sua execução anual.

Com isso, o peso dessa medida para a observância do teto está sendo comparado, na prática, ao contingenciamento do orçamento para o cumprimento da meta fiscal primária. Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, esse fator está ligado ao cumprimento da meta de resultado primário. Talvez por isso foi cunhado o termo bloqueio.

Assim, tanto contingenciamento quanto bloqueio são termos que não significam cortes imediatos de despesas. Eles se tratam apenas do adiamento delas, condicionando-as à eventual espaço fiscal futuro.

Voltando à questão da observância do teto e com esse objetivo, o DOU de 23 de abril trouxe, além da sanção presidencial, o Decreto 10.686 com o bloqueio de R$ 9,3 bilhões em despesas primárias previstas no orçamento de 2021. Elas ainda podem ser liberadas até o final do ano.

Além do mais, as dotações orçamentárias foram reduzidas para 28 ministérios, agências e autarquias. O Ministério da Educação teve R$ 2,7 bilhões em despesas bloqueadas e foi o mais impactado. Em seguida, veio o da Economia e o da Defesa, com R$ 1,4 bilhão cada. A pasta da Saúde não foi afetada.

Os nós do orçamento da União

Quanto à peça orçamentária de 2021, ela foi sancionada por Bolsonaro com veto parcial sobre R$ 19,8 bilhões em dotações. Estão incluídas:

  • R$ 10,5 bilhões como emendas do relator;
  • R$ 1,4 bilhão como emendas de comissão;
  • R$ 7,9 bilhões como despesas discricionárias.

Para 2021, o deficit nas contas do governo foi elevado para R$ 286 bilhões, ou seja, queda de 3,5% do PIB. Antes, era de R$ 247 bilhões (- 3,1%). Com efeito apenas marginal, também foi vetada a autorização para a criação de cargos na Polícia Militar e nos Bombeiros do Distrito Federal.

Com esse corte, o governo também encaminhou ao Legislativo um projeto de lei que destina R$ 19,8 bilhões em crédito suplementar para as pastas da Economia e da Cidadania. A mensagem divulgada no DOU ainda indicou que esse valor também servirá para encargos financeiros da União e operações de crédito.

Esses recursos serão remanejados para despesas obrigatórias, como as da Previdência Social, especialmente no último bimestre do exercício fiscal corrente. Aqui, desatou-se uma parte do nó que envolvia a questão orçamentária: a subestimação de importantes gastos de caráter impositivo, como relatamos no começo.

Com as mudanças acima, o volume restante de despesas discricionárias é estimado em torno de R$ 76 bilhões. Essa quantia ainda supera o mínimo de R$ 65 bilhões solicitado para o funcionamento normal da máquina pública, conforme o Tesouro Nacional.

A outra parte do nó engloba a regra do teto de gastos. Aqui, a matemática para fechar as contas foi simples e direta. Com base nas projeções oficiais do Ministério da Economia, era necessária a recomposição de R$ 29 bilhões no orçamento de 2021 para cumprir as diretrizes.

Isso foi alcançado mediante o veto parcial de R$ 19,8 bilhões e o bloqueio adicional de R$ 9,3 bilhões, como já citado. Consideradas as projeções de mercado, o cumprimento da regra do teto de gastos também é materialmente mais factível à luz das informações da semana terminada em 23 de abril.

Portanto, em nossa leitura, o desfecho das negociações foi aceitável, ainda que distante da perfeição. Essa análise considera as idas e as vindas do projeto e os ruídos associados. O maior gasto devido à piora da pandemia foi conjugado com algum sinal positivo de compromisso fiscal.

Em especial, a possibilidade de bloqueios (contingenciamentos) serem implementados com o foco no cumprimento do teto de gastos é positiva. Assim, o fato da negociação política não traz resultado em relação ao acionamento do estado de calamidade pública.

Por outro lado, a falta da inclusão das despesas, mesmo que temporárias, no cálculo do resultado primário é pouco favorável sob o ponto de vista da transparência. Além do mais, a piora nesse dado “cheio”, saindo de – 3,1% para – 3, 5% do PIB em 2021, merecerá monitoramento constante, em paralelo com a pandemia.

Isso deve acontecer, especialmente, se levarmos em conta que não há valores predeterminados para gastos de saúde além do teto/primário. Para a dívida pública em 2021, nossa expectativa é encerrar o ano em 87,6% do PIB. Esse é um índice um pouco abaixo do resultado de 2020, que terminou em 88,8%. Além disso, são contabilizados pré-pagamentos, com BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) e outros bancos públicos, e dinâmica positiva do PIB nominal.

As projeções para os outros dados são:

  • IPCA: 4,31% em 2019, 4,52% em 2020, 4,9% em 2021, 3,7% em 2022 e 3,25% em 2023;
  • câmbio: R$ 4,03 em 2019, R$ 5,20 em 2020, R$ 5,30 em 2021, R$ 5,25 em 2022 e R$ 5,10 em 2023;
  • Selic: 4,5% em 2019, 2% em 2020, 5% em 2021, 5,75% em 2022 e 6% em 2023;
  • PIB: 1,4% em 2019, – 4,1% em 2020, 3,5% em 2021, 3% em 2022 e 3% em 2023.

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